Fiscal Challenges of Public Sector Pensions Public Sector Pension - - PowerPoint PPT Presentation

Fiscal Challenges of Public Sector Pensions

Public Sector Pension Reform: Addressing Pressing Fiscal Realities from a Long-Term Perspective

A Forum of the TIAA-CREF Institute and the Rockefeller Institute of Government

SUNY Global Center, 116 East 55th Street, New York, New York December 7, 2012

Donald J. Boyd

Senior Fellow

dboyd@albany.edu

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Rockefeller Institute of Government

Why focus on contributions?

• State & local govt budgets are short run
• Liabilities are abstract and long term
• Contributions are real and immediate:

– Increases  lower services or higher taxes – (or  gimmicks, for a while)

• Current or impending contribution increases

spur policy changes

• (Sometimes liability fears can be a spur)

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Rockefeller Institute of Government

We all (sort of) know the underfunding facts

• ~$1 Trillion unfunded liabilities in 2011, actuarial

methods, ~75% funded [top 100-126 plans ~$850b UAAL, ~85% of universe; depending on source]

• $3-4Tr. at low-risk discount rates; ~50-45% funded
• Great variation – some systems extremely

underfunded, some well-funded

• Two schools of “thought”:

– Sky is Falling – Don’t Worry, Lots of Time – (And, thankfully, positions in-between)

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Rockefeller Institute of Government

Best and worst, actuarial estimates

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Rockefeller Institute of Government

Will unfunded liabilities lead to unaffordable contributions? When?

Comparison to bonded debt

• SLGs have $2.8Tr. long-term debt (Census, not FOF)
• But their path will pay existing debt off:

– Interest alone exceeds $100b annually (aggregate DS not easily measured) – Affordable: generally level payments – Predictable: fixed rates, scheduled amounts. Budget-threatening spikes not ordinary or automatic.

• Plus: (1) assets are still delivering services!, (2) legal

promises are pretty clear, (3) states need those to whom they owe - want to go back to debt markets

•  Few people are hysterical about debt.

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Rockefeller Institute of Government

SLG contributions: $96b in 2011, up 11%

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Rockefeller Institute of Government

Don’t Worry - contributions are “only 3.8% of operating budgets”

• That was then. They are rising. SLG

contributions increased 11% in 2011. CA +20%, KY +61%, NY +35%

• Taxes (available funds) better denominator than

spending: 6.6% of taxes in 2010, 7.3% in 2011

• Depends on where you are: 2010 state-local
• contrib. range: 2.3% of taxes in ND to 12.6% in
• NV. Local govt contrib 25% of local taxes in NV!
• Huge for some specific govts: San Diego 20% of

gen fund, San Jose 27% (per press reports)

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Rockefeller Institute of Government

Contributions “only 3.8%”…

• Contributions are below what actuaries

request: $17b below ARC in 2011. If full ARC paid, contrib. ~9% of SLG tax.

• Actuaries request less than economists
• estimate. Novy-Marx & Rauh estimated $163b

increase in annual ERC for full funding, low- risk rates. Increase ~what SLGs spend on highways; or on police, prisons, jails combined.

•  In some places, paying promised

compensation for past services is crowding out current services.

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Rockefeller Institute of Government

Which govts pay contributions?

State vs. local

• Local govts: 74% of SLG workforce, 72% of wages
• Locals pay ~59% of contributions on avg (states
• ften pay some contributions for local workers)
• It depends on which state (and on where in state):

– ME, NJ, UT – state pays nearly 100%. IL state pays TRS contributions outside of Chicago. – AZ, FL, NV, OR, and a few others – locals pay > 80%. CA, NY – significant local component.

• So, it depends: local govts and state govts both

can be at risk when plans are in trouble.

Billion Dollar Bad Boys Club

• Most govts pretty good about

paying ARCs: ~50% of plans rec’d 95+% of 2011 ARC

• Govts paid ~80+% of ARCs in

2011 ($17.2b short); 2007-2011 shortfall was $61b

• A few states account for

essentially all of the shortfall.

• Contribution shortfalls are

SMALL compared to $1.3Tr. investment income shortfall. That’s a far bigger cause of underfunding.

• But they are insidious: system
• nly “works” if ARCs are
• paid. Otherwise promises are

empty.

Even well-funded plans can cause fiscal

• stress. Example: New York ERS
• Conservative aggregate cost method can cause

rapid ARC increase after investment shortfalls. (Thanks to CRR for insight.)

• Court decision requires funding the ARC

(McDermott v. Regan). (“Amortization”* law effectively allows some deferral.)

• 182% contrib rate increase, 2010-2014, ~+$3.7b
• Governments must pay, mostly* (that’s a good

thing). But this increases local fiscal stress.

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Rockefeller Institute of Government

Addressing shortfalls: will they or won’t they?

• NY: govts generally must pay
• NJ: 7-year ramp; contrib must

increase ~$4.5b 2013-2018 (depending upon returns, …). Increase =~40% of annual education

• aid. Crowd-out. Will they pay?
• IL: who can say?

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Rockefeller Institute of Government

Risk

• Novy-Marx/Rauh numbers indicate risk being
• taken. (Govts could avoid risk by paying

$163b more annually, 2010 rates. More now.)

• In practice, plans will continue to have risky
• investments. If return assumptions are met, it

could work out for most plans. Or, underfunding could get much worse.

• 2007 to 2009: funds fell about $1.3Tr short of
• assumptions. CalSTRS and CalPERS both

went from ~100% to 60% funded in 2 years. Could this happen again?

As retirement systems mature, payments exceed contributions and investment earnings become more important

As investment earnings’ importance has increased, asset riskiness also generally has increased

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Rockefeller Institute of Government

Who bears this risk?

• Ostensibly, the govts (mostly). Pensions

have strong legal protections, albeit varying and subject to court interpretations.

• But when/if the money’s not there, legal

protections may be diluted or hard to

• enforce. Possible incentive to negotiate

reductions in promised benefits, in exchange for more-certain benefits.

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Rockefeller Institute of Government

Options re: benefits depend upon intersection of law, politics, and need

• New tiers are easiest legally and politically because

they only affect people not yet hired. But none of the unfunded liability is for people not yet hired!

• Benefits still-to-be-earned by current workforce: very

gray area.

• “Base” benefits of retirees very hard to adjust –

legally, politically.

• COLAs of retirees: powerful $; possible under some

circumstances

• Contributions by existing workforce
• Lots of litigation ahead

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Rockefeller Institute of Government

Conclusions

• “Bad actors” (AHM) in trouble no matter
• what. Who will bear the cost?
• For others – contributions probably

increasing through about 2015, if return assumptions are met. If plans reduce return assumptions will be large subsequent contrib. (ARC) increases.

• With current assumptions, lots of risk; low

current-returns environment a concern. (Further work on risk and contributions needed.)

Rockefeller Institute

The Public Policy Institute of the State University of New York

411 State Street Albany, NY 12203-1003 www.rockinst.org

Donald J. Boyd, Senior Fellow dboyd@albany.edu

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Rockefeller Institute of Government

Appendix

Low-­‑risk ¡discoun.ng: ¡who ¡says ¡so? ¡

• “Nearly ¡all ¡state ¡and ¡local ¡pension ¡defined ¡benefit ¡pension ¡plans ¡compute ¡the ¡present ¡

value ¡of ¡their ¡future ¡liabili.es ¡using ¡the ¡expected ¡return ¡on ¡the ¡assets ¡held ¡in ¡the ¡pension ¡

• trust. ¡This ¡prac.ce ¡contrasts ¡sharply ¡with ¡finance ¡theory, ¡which ¡is ¡unambiguous ¡that ¡the ¡

appropriate ¡discount ¡rate ¡is ¡one ¡that ¡reflects ¡the ¡riskiness ¡of ¡the ¡liabili.es, ¡not ¡the ¡ assets.” ¡(Brown ¡& ¡Wilcox, ¡AER, ¡2009) ¡

• “valua.on ¡using ¡the ¡GASB ¡actuarial ¡standard ¡is ¡inconsistent ¡with ¡basic ¡financial ¡theory ¡and ¡

leads ¡to ¡moral ¡hazard ¡incen.ves ¡in ¡the ¡form ¡of ¡‘accoun.ng ¡arbitrage’: ¡a ¡pension ¡plan ¡has ¡ the ¡incen.ve ¡to ¡invest ¡in ¡assets ¡with ¡high ¡systema.c ¡risk ¡in ¡order ¡to ¡jus.fy ¡a ¡higher ¡ discount ¡rate ¡that ¡will ¡reduce ¡the ¡actuarial ¡valua.on ¡of ¡its ¡liabili.es” ¡(Pennacchi ¡and ¡ Rastad, ¡JPEF, ¡2011) ¡

• “For ¡all ¡intents ¡and ¡purposes, ¡accrued ¡benefits ¡have ¡turned ¡out ¡to ¡be ¡riskless ¡obliga.ons. ¡

While ¡economists ¡are ¡famous ¡for ¡disagreeing ¡with ¡each ¡other ¡on ¡virtually ¡every ¡other ¡ conceivable ¡issue, ¡when ¡it ¡comes ¡to ¡this ¡one ¡there ¡is ¡no ¡professional ¡disagreement: ¡The ¡

• nly ¡appropriate ¡way ¡to ¡calculate ¡the ¡present ¡value ¡of ¡a ¡very-­‑low-­‑risk ¡liability ¡is ¡to ¡use ¡a ¡

very-­‑low-­‑risk ¡discount ¡rate” ¡(Kohn, ¡FRB, ¡2008) ¡

• “given ¡their ¡guaranteed ¡status, ¡state ¡and ¡local ¡pension ¡liabili.es ¡should ¡be ¡discounted ¡at ¡a ¡

riskless ¡rate” ¡(Munnell ¡et ¡al., ¡CRR, ¡2010) ¡

• “market ¡valua.on ¡of ¡any ¡future ¡cash ¡flows…depends ¡on ¡the ¡risks ¡associated ¡with ¡those ¡

cash ¡flows...standard ¡financial ¡principles ¡of ¡valua.on ¡suggest ¡that ¡future ¡benefit ¡payments ¡ be ¡discounted ¡at ¡a ¡lower ¡rate ¡than ¡under ¡GASB’s ¡guidelines” ¡(CBO, ¡2011) ¡ NOTE: ¡While ¡the ¡principle ¡is ¡clear, ¡choosing ¡the ¡right ¡discount ¡rate ¡or ¡rates ¡is ¡subject ¡to ¡debate ¡ and ¡minor ¡controversy. ¡Moderate ¡differences ¡can ¡have ¡large ¡effects. ¡

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What ¡does ¡a ¡low-­‑risk ¡discount ¡rate ¡do? ¡

• Reported ¡liabili.es ¡can ¡easily ¡double. ¡Back ¡of ¡the ¡envelope: ¡

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• Since ¡assets ¡don’t ¡change, ¡funding ¡ra.o ¡can ¡plummet. ¡If ¡reported ¡

liabili.es ¡of ¡an ¡actuarially ¡80%-­‑funded ¡ ¡plan ¡double, ¡the ¡funding ¡ra.o ¡ falls ¡to ¡40%. ¡A ¡96%-­‑funded ¡plan ¡falls ¡to ¡48% ¡funded. ¡Even ¡plans ¡that ¡ are ¡100% ¡funded ¡by ¡actuarial ¡rules ¡(under ¡current ¡return ¡assump.ons) ¡ will ¡show ¡large ¡unfunded ¡liabili.es ¡with ¡low-­‑risk ¡discount ¡rate. ¡

Implica.ons ¡for ¡contribu.ons? ¡

• One ¡NY ¡plan: ¡“reduc.on ¡from ¡the ¡current ¡assump.on ¡
• f ¡8 ¡percent ¡to ¡5 ¡percent, ¡all ¡things ¡being ¡equal, ¡would ¡

increase ¡FY ¡2011 ¡employer ¡contribu.ons ¡from ¡over ¡$3 ¡ billion ¡to ¡about ¡$14 ¡billion” ¡(NYSLRS, ¡2010) ¡

• “Reducing ¡the ¡discount ¡rate ¡from ¡about ¡8 ¡percent ¡to ¡5 ¡

percent ¡would ¡raise ¡the ¡present ¡value ¡of ¡benefits ¡and ¡ increase ¡the ¡employer’s ¡normal ¡cost ¡[current ¡liability] ¡ from ¡about ¡7 ¡percent ¡to ¡about ¡15 ¡percent ¡of ¡payroll.” ¡ Unfunded ¡liabili.es ¡could ¡triple, ¡so ¡amor.za.on ¡would ¡ also ¡increase ¡significantly. ¡(Munnell, ¡2010) ¡

• But ¡contribu.ons ¡need ¡not ¡follow ¡valua.on ¡in ¡
• lockstep. ¡Contribu.on ¡stability ¡is ¡important. ¡

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Rockefeller Institute of Government

Selected Resources

Diamond, Peter A. et al. “Problems with State-Local Final Pay Plans and Options for Reform.” Issue in Brief (2010): 10– 12. Kohn, Donald. “The Economic Outlook: Speech at the National Conference on Public Employee Retirement Systems Annual Conference.” 20 May 2008. Web. 17 Jan. 2012. Mier, Chris, and Ann Kibler. Tenth Annual Public Pension Funding Review. Loop Capital Markets, September 2012. Public Fund Survey. www.publicfundsurvey.org.(Unfunded liability.) Munnell, A. H, J. P Aubry, et al. “Can State and Local Pensions Muddle Through?” Issues in Brief (2011). Munnell, Alicia H., R. W Kopcke, et al. “Valuing Liabilities in State and Local Pensions.” Issues in Brief (2010). Munnell, Alicia H., Jean-Pierre Aubry, Joshua Hurwitz, Madeline Medenica, and Laura Quinby. The Funding of State and Local Pensions: 2011-2015. Center for Retirement Research. Accessed May 9, 2012. http://crr.bc.edu/briefs/the- funding-of-state-and-local-pensions-2011-2015/. Novy-Marx, Robert, and Joshua Rauh. “The Revenue Demands of Public Employee Pension Promises.” (2011). Novy-Marx, Robert, and Joshua D. Rauh. “Policy options for state pension systems and their impact on plan liabilities.” Journal of Pension Economics and Finance 10.02 (2011): 173-194. Pennacchi, George, and Mahdi Rastad. “Portfolio allocation for public pension funds.” Journal of Pension Economics and Finance 10.02 (2011): 221-245. Rauh, Joshua D. “Are State Public Pensions Sustainable? Why the Federal Government Should Worry About State Pension Liabilities.” National Tax Journal 63 (2010): 585-602. “Report on Rhode Island Retirement Security Act of 2011.” Nov. 2011 Schieber, Sylvester J. “Political Economy of Public Sector Retirement Plans.” Journal of Pension Economics and Finance (2011) Splinter, David. “State Pension Contributions and Fiscal Stress.” Dec. 2011 U.S. Bureau of the Census. “Annual Summary of the Survey of State and Local Public-Employee Retirement Systems”. Various years.